Debemos comenzar estas líneas confesando que el asunto que hoy se trata en esta nueva entrada de nuestro blog es sumamente peculiar. Tiene su origen en el caso de un cliente que acudió a nuestro despacho pretendiendo adquirir la propiedad de un inmueble que venía ocupando desde hacía más de 40 años; una finca perteneciente, según constaba en el Registro de la Propiedad, al ya extinto Instituto Nacional de Reforma y Desarrollo Agrario (IRYDA).
La primera cuestión se antoja inevitable: ¿qué es —o era— el Instituto Nacional de Reforma y Desarrollo Agrario? Para dar respuesta a este y otros interrogantes que se sucederán a lo largo de este texto, conviene remitirnos a la que va a ser la norma clave para comprender el régimen jurídico del procedimiento administrativo que permite —se adelanta la conclusión— adquirir en régimen de propiedad tierras (bienes inmuebles) de carácter público pertenecientes al antiguo IRYDA.
Dicha norma, al menos en el ámbito andaluz, es el Decreto 78/2021, de 2 de febrero, por el que se establece el procedimiento para la enajenación de tierras vacantes procedentes del extinto Instituto Andaluz de Reforma Agraria; el resto de comunidades autónomas también cuentan con sus respectivas normas para hacer efectivo este procedimiento.
En su preámbulo, el legislador autonómico andaluz ha hecho un esfuerzo narrativo por exponer el recorrido de la creación de los órganos administrativos del régimen de Franco que pretendían llevar a cabo actuaciones dirigidas a modernizar y reformar el campo en zonas más bien despobladas o casi desiertas.
El IRYDA fue creado por la Ley 35/1971, de 21 de julio, como organismo autónomo adscrito al Ministerio de Agricultura, unificando las competencias del Instituto Nacional de Colonización, la Dirección General de Colonización y el Servicio Nacional de Concentración Parcelaria y Ordenación Rural. Posteriormente, el Decreto 118/1973, de 12 de enero, preveía la entrega por el IRYDA de tierras a las personas agricultoras en régimen de concesión administrativa y su posterior acceso a la propiedad cuando cumplieran determinados requisitos. Estos bienes, inicialmente afectados al dominio público agrario, quedarían desafectados por cumplimiento de la utilidad pública que motivó su afectación, al haberse alcanzado los fines de la reforma y desarrollo agrario.
En fin, con la aprobación de nuestra Constitución y la profunda reforma de la organización administrativa, los bienes de los órganos del régimen anterior pasaron a ser titularidad del nuevo Estado democrático, lo que también se materializó en los respectivos Estatutos de Autonomía.
Sin ánimo de detenernos más sobre este punto, llegamos ahora al actual Decreto 78/2021, de 2 de febrero. Como se ha mencionado, la norma posibilita la enajenación de tierras vacantes procedentes del extinto IARA, bienes que son demaniales, por lo que no cabe la usucapión de los mismos, según doctrina de nuestro Tribunal Supremo, pero que, sin embargo, son susceptibles de adquisición mediante un cauce administrativo; se incide en este extremo dado que no es infrecuente observar en la práctica cómo algunos despacho recomiendan el planteamiento de una demanda frente al Estado solicitando al Tribunal que se declare el dominio de la finca en virtud del instituto jurídico de la usucapión, cuando por todos es sabido que tal cosa no prosperará dado que los bienes demaniales —que no patrimoniales— no son susceptibles de usucapión, salvo que previamente se desafecten, en cuyo caso pierden la condición propiamente de demanial.
Sea como fuere, el Decreto tiene por objeto regular (art. 1) «[…] el procedimiento para la enajenación de tierras vacantes, bienes y derechos inherentes a las mismas, procedentes del extinto IARA, con carácter preferente a los Ayuntamientos en cuyo término municipal radiquen las tierras que vayan a ser objeto de enajenación o colindantes y, en su defecto, a través de un procedimiento que garantice la igualdad, concurrencia y publicidad en la adjudicación».
Ciertamente, son los Ayuntamientos del municipio donde radique la finca objeto de enajenación quienes gozan de preferencia para adquirirla. No obstante, el Título II del Decreto contempla, en realidad, tres modalidades de procedimiento: (1) el procedimiento de enajenación con carácter preferente a los Ayuntamientos; (2) el procedimiento abierto de enajenación para las fincas que permanezcan vacantes tras aquel; y (3) los supuestos excepcionales de enajenación directa.
Este último procedimiento es, precisamente, el que puede resultar de aplicación en supuestos como el de nuestro cliente. El artículo 16 del Decreto permite que cualquier persona interesada solicite la enajenación directa cuando concurran razones objetivas que lo justifiquen. Entre ellas, reviste especial interés la posesión pacífica, pública y de buena fe del inmueble, aun careciendo de título administrativo que ampare su ocupación, así como la circunstancia de ser propietario de una finca colindante o que el procedimiento abierto de enajenación haya sido declarado desierto.
La solicitud debe dirigirse a la persona titular de la Delegación Territorial competente en materia de agricultura y presentarse, preferentemente, a través del Registro Electrónico Único de la Junta de Andalucía, utilizando el modelo normalizado previsto en el Anexo III del propio Decreto. Junto con ella deberá aportarse toda la documentación que acredite la concurrencia del supuesto excepcional invocado; por ejemplo, aquella que justifique el tiempo y las circunstancias de la posesión, la identificación de la finca, la titularidad de predios colindantes, en su caso, y cualquier otro documento que permita a la Administración valorar la procedencia de la enajenación directa.
A diferencia del procedimiento abierto —que únicamente puede iniciarse tras la publicación de la correspondiente convocatoria en el BOJA y cuyo plazo de presentación de solicitudes es de dos meses desde dicha publicación—, la solicitud de enajenación directa no queda sujeta a un plazo de convocatoria, pudiendo presentarse siempre que concurran las circunstancias excepcionales previstas en la norma. Si la documentación estuviera incompleta, la Administración concederá al interesado un plazo de diez días hábiles para su subsanación. Finalmente, la Consejería competente deberá dictar y notificar resolución expresa en el plazo máximo de seis meses desde la entrada de la solicitud en el registro electrónico; transcurrido dicho plazo sin resolución, la solicitud podrá entenderse desestimada por silencio administrativo.
En definitiva, la adquisición de estas fincas exige acudir al procedimiento administrativo específicamente previsto por el Decreto 78/2021. Lejos de tratarse de una cuestión que pueda resolverse mediante el ejercicio de acciones declarativas de dominio por usucapión, el éxito de la pretensión dependerá, en gran medida, de identificar correctamente el procedimiento aplicable y de acreditar de forma suficiente el cumplimiento de los requisitos establecidos por la normativa administrativa.
Juan De Trinidad Ramos.
Abogado. Doctorando en Derecho.
