Hace casi dos décadas, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos operó una ampliación en el bien jurídico tutelado por el derecho al respeto del domicilio del artículo 8.1 CEDH para incluir en el mismo el riesgo de pérdida de la vivienda habitual. Una ampliación que ha sido consolidada y desarrollada en numerosos pronunciamientos. Desde entonces, los desalojos forzosos son considerados como una de las injerencias más intensas que una persona puede sufrir en derecho al respeto de su domicilio y, por tanto, han de estar justificados conforme a los requisitos establecidos por el artículo 8.2 CEDH. A partir de aquí, el Tribunal ha desarrollado la exigencia de que cualquier persona que corra un riesgo de esta magnitud debe poder solicitar que un tribunal independiente evalúe la proporcionalidad de esta medida, incluso cuando su derecho de ocupación se hubiera extinguido conforme a la legislación nacional. Un examen que, no obstante, no debería efectuarse automáticamente, sino solo cuando los afectados por el desalojo lo requieran.
En cuanto al contenido sustantivo de ese juicio de proporcionalidad, pese a que el Tribunal no lo ha desgranado de forma clara y sistemática, sí es posible encontrar en su jurisprudencia algunos de sus elementos esenciales. De este modo, será especialmente relevante atender a si la justificación ofrecida por las autoridades que pretenden el desalojo está suficientemente motivada, al tiempo que ha durado la ocupación de la vivienda y, sobre todo, a la posible vulnerabilidad de los afectados. Además, también será importante tener en cuenta las consecuencias para los destinatarios de la medida, especialmente si estos van a quedar desamparados, así como las alternativas al desalojo que se les hayan facilitado. Ahora bien, pese a las dudas iniciales generadas a este respecto, el Tribunal ha terminado por circunscribir la exigencia de evaluar la proporcionalidad de los desalojos a los casos en que es algún tipo de autoridad pública la que insta la ejecución de la medida, consagrándose así un régimen de tutela diverso para quienes habitan en alguna modalidad de vivienda pública o social y quienes ocupan una vivienda con base en algún tipo de vínculo contractual entre particulares.
Esta doctrina desarrollada en Estrasburgo ha sido asumida por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, que en su Sentencia de 2014 sobre el asunto Kušionová llegará a afirmar que el artículo 7 CDFUE reconoce un derecho fundamental a la vivienda. Con base en esta afirmación, algunos autores han defendido la posibilidad de extender la exigencia de evaluar la proporcionalidad de los desalojos forzosos extraída por el TEDH del artículo 8 CEDH a las relaciones entre particulares. Sin embargo, la propia lógica del ordenamiento comunitario impide esta posibilidad. Lo que no obsta para reconocer el potencial latente de este derecho, que apenas ha sido desarrollado por el Tribunal de Justicia.
Por lo que se refiere a la recepción en nuestro sistema constitucional de los estándares europeos en materia de desalojos forzosos, lo cierto es que el Tribunal Constitucional no se ha mostrado favorable a incorporar, ex art. 10.2 CE, la posibilidad de exigir el examen judicial de proporcionalidad de los desalojos forzosos instados por las Administraciones Públicas como una de las facultades del derecho fundamental a la inviolabilidad del domicilio del artículo 18.2 CE. No obstante, en los últimos tiempos parece más abierto a vincular esta exigencia con el artículo 24 CE. Asimismo, su doctrina sobre la autorización de entrada en domicilio ha permitido sentar las bases para que el Tribunal Supremo incorpore en nuestro ordenamiento la exigencia establecida por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos de que los jueces y tribunales examinen la proporcionalidad de los desalojos forzosos de vivienda habitual instados por las Administraciones Públicas. Y lo ha hecho con una doctrina sumamente clara, en la que se concede una importancia capital a la situación de vulnerabilidad de los afectados.
La Ley por el Derecho a la Vivienda (Ley 12/2023) introduce por primera vez en nuestra legislación el juicio de proporcionalidad de los desalojos forzosos en algunos procedimientos sumarios de desahucio, haciendo del mismo un instrumento que posibilite la acción coordinada entre el Poder judicial y los servicios sociales cuando este tipo de medidas afecten a personas especialmente vulnerables. Y lo hace, además, extendiendo la virtualidad de este mecanismo a las relaciones entre particulares.
A través de su Disposición Final Quinta, la norma introduce de manera expresa el juicio de proporcionalidad y la evaluación ponderada del caso concreto como un imperativo que condiciona la adopción y ejecución de medidas de lanzamiento forzoso en procedimientos sumarios de desahucio cuando estas afecten a personas en situación de vulnerabilidad económica y social.
Esta innovación se instrumenta técnicamente mediante la reforma sustancial de los artículos 439, 440, 441 y 655 bis de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil (LEC), vertebrando un cauce obligatorio de comunicación e intervención entre los órganos del Poder Judicial y las Administraciones Públicas competentes en materia de asistencia social y vivienda.
Fases y Contenido Sustantivo del Juicio de Proporcionalidad
El juicio de proporcionalidad incorporado en el ámbito procesal civil opera como una garantía formal y material estructurada en tres niveles clave:
1. Identificación Temprana y Deber de Información
En virtud del apartado Cuatro de la Disposición Final Quinta de la Ley 12/2023, que modifica el Artículo 441.5 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil:
«5. En los casos de los números 1.º, 2.º, 4.º y 7.º del apartado 1 del artículo 250, siempre que el inmueble objeto de la controversia constituya la vivienda habitual de la parte demandada, se informará a esta, en el decreto de admisión a trámite de la demanda, de la posibilidad de acudir a las Administraciones Públicas autonómicas y locales competentes en materia de vivienda, asistencia social…»
Con esta previsión, la ley busca que la detección de la vulnerabilidad no se demore hasta la fase ejecutiva o la inminencia del lanzamiento, sino que se ponga en conocimiento del Juzgado e instituciones sociales en el momento mismo de la admisión a trámite de la demanda declarativa.
2. La Valoración Ponderada y Proporcional del Caso Concreto
El núcleo del juicio de proporcionalidad queda positivado en el Artículo 441.7 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil:
«7. El tribunal tomará la decisión previa valoración ponderada y proporcional del caso concreto, apreciando las situaciones de vulnerabilidad que pudieran concurrir también en la parte actora y cualquier otra circunstancia acreditada en autos.»
Para dotar de seguridad jurídica a la apreciación de la vulnerabilidad económica, el precepto fija parámetros objetivos que relacionan el coste de la renta y suministros básicos (cuando superen el 30 % de los ingresos de la unidad familiar) con los umbrales del Indicador Público de Renta de Efectos Múltiples (IPREM), incrementados en función del número de hijos a cargo, familias monoparentales, personas mayores de 65 años o personas con discapacidad o situación de dependencia.
Asimismo, para la vulnerabilidad social, la norma obliga al juzgador a ponderar circunstancias concurrentes como la presencia de personas dependientes (Ley 39/2006, de 14 de diciembre), víctimas de violencia sobre la mujer o menores de edad en el inmueble.
3. Mecanismo de Suspensión Temporal del Procedimiento
Una vez verificada la vulnerabilidad por las Administraciones públicas y oídas las partes, la LEC otorga la facultad al tribunal de resolver sobre la suspensión extraordinaria del proceso para que los servicios públicos adopten medidas de atención inmediata o faciliten una alternativa habitacional digna.
Conforme al Artículo 441.6 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil:
El plazo máximo de suspensión es de dos meses si la parte demandante es una persona física.
El plazo máximo de suspensión se eleva a cuatro meses si el demandante es una persona jurídica. Transcurrido dicho plazo o adoptadas las medidas de realojo o protección social, la suspensión se alza automáticamente y el procedimiento continúa por sus trámites.
Conclusiones y Valoración de Impacto
- Institucionalización de la Acción Coordinada: La inclusión del juicio de proporcionalidad en el Artículo 441 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil convierte a los órganos judiciales en el engranaje transmisor que alerta a los servicios sociales para que desplieguen el catálogo de ayudas y alternativas de alquiler social de las que dispongan las Administraciones Autonómicas y Locales.
- Juicio Ponderado de Intereses Contrapuestos: El Artículo 441.7 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil mandata expresamente valorar no solo la situación de los vulnerables ocupantes, sino también la concurrencia de situaciones de vulnerabilidad en la parte actora, impidiendo una aplicación automática o sesgada que desatienda a pequeños propietarios o arrendadores en situación de necesidad.
- Garantía Temporal sin Parálisis Procesal: Tras las matizaciones impuestas por la doctrina del Tribunal Constitucional (STC 26/2025) y la consolidada práctica de los juzgados y tribunales civiles, el juicio de proporcionalidad se erige como una herramienta de protección de carácter temporal y tasado (con un máximo de 2 o 4 meses de suspensión), asegurando un equilibrio entre la tutela social de las personas en exclusión residencial y la protección del derecho constitucional de propiedad y libre acceso a los tribunales.
